L’AGCM accerta un’intesa restrittiva della concorrenza in relazione alla gara Consip sui servizi di Facility Management (gara FM4)

di Antonio Catricalà -

L’Autorità garante della concorrenza e del mercato (di seguito, “AGCM”), a conclusione del procedimento I808-Accordi tra i principali operatori del Facility Management (di seguito, rispettivamente, “Provvedimento” e “Procedimento”), ha accertato un’intesa unica, complessa e articolata, posta in essere nella forma di pratiche concordate e avente a oggetto la ripartizione dei lotti posti a gara nel 2014 da Consip S.p.A. nell’ambito della procedura ad evidenza pubblica denominata “FM4”.
La gara in questione – di livello comunitario, suddivisa in 18 lotti geografici (14 ordinari e 4 accessori) dal valore di circa 2,7 miliardi di euro – ha avuto ad oggetto la fornitura, su tutto il territorio nazionale, dei servizi di facility management, ossia la gestione integrata delle attività riguardanti le gestione degli edifici pubblici (e.g. manutenzione degli impianti di un immobile, servizi di pulizia e igiene ambientale, portierato, reception, facchinaggio, logistica interna, sorveglianza, ecc.).
L’intesa è stata posta in essere dai principali operatori del settore e, in particolare: C.N.S. – Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa; Consorzio Stabile Energie Locali S.c. a r.l.; Engie Servizi S.p.a. (già Cofely Italia S.p.a.) in solido con la controllante Engie Energy Services International SA; Exitone S.p.a., in solido con la società Gestione Integrata S.r.l. e con le controllanti STI S.p.a. e Finanziaria Bigotti S.p.a.; Kuadra S.r.l. in liquidazione in solido con la controllante Esperia S.p.a.; Manital Società Consortile per i Servizi Integrati per Azioni Consorzio Stabile – Manital S.c.p.a. in solido con la controllante Manitalidea S.p.a.; Rekeep S.p.a. (già Manutencoop Facility Management S.p.a.); Romeo Gestioni S.p.a. in solido con la controllante Romeo Partecipazioni S.p.a.. Non è invece stato accertato alcun illecito nei confronti delle società Dussmann Service S.r.l. e della controllante Dussmann Service Holding GMBH, e Siram S.p.a. e della controllante Veolia Energie International SA.
Ai fini dell’accertamento, l’Autorità si è basata su un articolato quadro probatorio che include, tra l’altro, un’istanza di leniency, ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 287/90, dal C.N.S. (che ha beneficiato per via di tale istanza di una riduzione della sanzione pari al 50%), nonché parte della documentazione acquisita agli atti del procedimento penale aperto presso la Procura della Repubblica di Roma per ipotesi di reato connesse alla gara FM4.
Secondo l’AGCM, cinque raggruppamenti, guidati dai principali operatori del settore, si sono, dunque, ripartiti i lotti in gara. In particolare, quattro raggruppamenti hanno partecipato alla procedura secondo una modalità “a scacchiera”, ossia presentando offerte in modo da evitare sovrapposizioni concorrenziali; un quinto soggetto, invece, anche grazie ai legami con uno dei quattro operatori principali, è stato individuato quale assegnatario di parte dell’appalto complessivo.
Secondo l’Autorità, la modalità con cui sono state presentate le offerte conferma la suddetta concertazione: le interessate, infatti, invece che cercare di acquisire più lotti possibili, hanno fatto sì che ognuna di esse acquisisse i rispettivi lotti nella migliore combinazione ipotizzabile (tre lotti ordinari e un solo lotto accessorio).
A nulla sono valse le argomentazioni delle parti, che hanno tutte giustificato le offerte alla luce della necessità di minimizzare i costi; l’Autorità non ha ritenuto plausibile la circostanza, soprattutto alla luce del fatto che la FM4 è stata indiscutibilmente la più importante gara del settore, anche in ambito europeo.
A fondamento delle conclusioni dell’AGCM, anche l’accertato uso distorto di istituti quali il subappalto e il raggruppamento temporaneo. In particolare, il primo è stato utilizzato per aggirare problematiche connesse a una partecipazione “visibile” a una gara e/o per ottenere ristori di natura compensativa; i raggruppamenti temporanei sono stati valutati, invece, come non necessari e preordinati alla realizzazione del disegno ripartitorio e dunque finalizzati a individuare percentuali senza alcuna giustificazione economica, perché volte a rappresentare una “moneta di scambio” tra i partecipanti.
L’intesa ha neutralizzato il confronto competitivo tra le parti nei vari lotti geografici posti a gara e – a prescindere dall’esito della procedura di gara, non ancora aggiudicata dalla stazione appaltante – ha compromesso irrimediabilmente il fisiologico gioco concorrenziale che si sarebbe dovuto instaurare, in danno delle Pubbliche Amministrazioni committenti.
Per gli effetti, l’AGCM ha imposto sanzioni per oltre 234 milioni di euro, in quanto ha qualificato l’intesa come unica e complessa, segreta, nonché realizzata nell’ambito di una procedura a evidenza pubblica di particolare rilievo e valore economico, inquadrabile tra le c.d. hard core restriction. Con particolare riferimento alla segretezza, è stato rilevato che l’intesa si è realizzata tramite l’organizzazione di riunioni e incontri non pubblici a cui partecipavano solo le parti interessare, nonché l’utilizzo di offerte ‘fittizie’ o ‘a perdere’ con l’unico scopo di simulare un inesistente confronto competitivo.
Le imprese sanzionate potranno ovviamente impugnare il relativo Provvedimento dinanzi al Giudice amministrativo.